273 miembros de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República del Perú

Centro de Asesoría Laboral (CEDAL)

El tema central del caso concierne a la responsabilidad internacional del Estado por el incumplimiento respecto de dos sentencias emitidas por el Tribunal que ordenaban nivelar las pensiones (a partir de noviembre de 2002) y restituir los montos adeudados por dicho concepto (desde abril de 1993 hasta octubre de 2002) a los 273 miembros de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República del Perú.

- Los hechos del presente caso se iniciaron cuando los 273 miembros de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República del Perú se acogieron al régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley Nº 20530, el cual establece una pensión de jubilación nivelable progresivamente con la remuneración del titular en actividad de la Contraloría General de la República (CGR) que ocupara el mismo puesto o función análoga a la que ellas desempeñaban a la fecha de su jubilación. Sin embargo, el 7 de julio de 1992 se publicó el Decreto Ley Nº 25597, que encargó al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) asumir el pago de las remuneraciones, pensiones y similares que hasta ese momento le correspondía pagar a la CGR, y recortó el derecho de los integrantes de la Asociación a continuar recibiendo una pensión nivelable conforme al Decreto Ley Nº 20530.

- El 27 de mayo de 1993 la Asociación interpuso una acción de amparo contra la CGR y el MEF ante el Sexto Juzgado en lo Civil de Lima, a fin de que declarara la inaplicación de los dispositivos legales mencionados a favor de sus integrantes. Luego de haber interpuesto una serie de recursos, la Asociación interpuso un recurso extraordinario ante el Tribunal Constitucional del Perú, el cual, mediante las sentencias emitidas con fecha 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, ordenó “que la Contraloría General de la República cumpla con abonar a los integrantes de la Asociación actora las remuneraciones, gratificaciones y bonificaciones que perciben los servidores en actividad de la citada Contraloría que desempeñen cargos idénticos, similares o equivalentes a los que tuvieron los cesantes o jubilados”, respecto de doscientos setenta y tres integrantes de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República.

- El Estado dio cumplimiento parcial a un extremo de la sentencia del Tribunal Constitucional del Perú, al nivelar las pensiones a partir de noviembre de 2002. Sin embargo, no cumplió con restituir los montos pensionarios retenidos desde el mes de abril del año 1993 hasta octubre de 2002

- Fecha de presentación de la petición: 12 de noviembre de 1998

- Fecha de informe de admisibilidad (47/02): 9 de octubre de 2002

- Fecha de informe de fondo (125/06): 27 de octubre de 2006
 

-Fecha de remisión del caso a la Corte IDH: 1 de abril de 2008.

-Petitorio de la CIDH: La CIDH solicitó a la Corte IDH que establezca la responsabilidad internacional del Estado porque ha incumplido con sus obligaciones internacionales al incurrir en la violación de los artículos 21 y 25 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma.

-Petitorio de los representantes de las víctimas: Los representantes coincidieron y agregaron la violación del artículo 26 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de ese instrumento.

 I.  Excepción preliminar ratione materiae

12. En su  escrito de contestación de la demanda el Estado sostuvo que la Corte carece de  competencia ratione materiae para conocer el presente caso. En su escrito de alegatos  finales el Estado aclaró que la excepción preliminar se basa en “la falta de  competencia en razón de la materia de la Corte para pronunciarse sobre la  supuesta violación al derecho de seguridad social, debiendo únicamente analizar  y eventualmente declarar la responsabilidad internacional del Estado en  relación al derecho de protección judicial y al derecho de propiedad  contemplados en la Convención”. (…)

17. (…) [P]uesto que el Perú es Estado Parte de la Convención Americana  y ha reconocido la competencia contenciosa de la Corte, ésta es competente para  decidir si el Estado ha incurrido en una violación o incumplimiento de alguno  de los derechos reconocidos en la Convención, inclusive en lo concerniente al  artículo 26 de la misma. Por lo tanto, el análisis de esta controversia, es  decir, la determinación de si el Estado es responsable por el incumplimiento  del artículo 26 de la Convención, se realizará en el capítulo de fondo de la  presente Sentencia (…).

18. Por otro lado, el Tribunal observa que en el presente caso no se ha  alegado una violación del Protocolo de San Salvador, por lo que la Corte  considera innecesario resolver si puede ejercer competencia sobre dicho  Tratado.

19. Consecuentemente, el Tribunal desestima la excepción preliminar de  falta de competencia de la Corte ratione materiae planteada por el Estado y  considera que es competente para analizar los alegatos relacionados con el  fondo del presente caso.

II.  Competencia

21. La Corte es competente para conocer del presente caso, en los  términos del artículo 62.3 de la Convención Americana, ya que el Perú es Estado  Parte de la Convención desde el 28 de julio de 1978 y reconoció la competencia  contenciosa de la Corte el 21 de enero de 1981.

No se consigna
 

I. Violación de los artículos 25.1 y 25.2.c  (Protección Judicial), y 21.1 y 21.2 (derecho a la propiedad privada) de la  Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 (obligación de respetar  los derechos)

1.1. El derecho a la protección judicial

69.  La Corte ha señalado que el artículo 25.1 de la Convención contempla la  obligación de los Estados Partes de garantizar, a todas las personas bajo su  jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus  derechos fundamentales. Dicha efectividad supone que, además de la existencia  formal de los recursos, éstos den resultados o respuestas a las violaciones de  derechos contemplados ya sea en la Convención, en la Constitución o en las leyes.  En ese sentido, no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las  condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de  un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su  inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque falten los medios  para ejecutar sus decisiones o por cualquier otra situación que configure un  cuadro de denegación de justicia. Así, el proceso debe tender a la  materialización de la protección del derecho reconocido en el pronunciamiento  judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento.

72. En ese sentido, en los términos del artículo 25 de la Convención, es  posible identificar dos responsabilidades concretas del Estado. La primera,  consagrar normativamente y asegurar la debida aplicación de recursos efectivos  ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su  jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven  a la determinación de los derechos y obligaciones de éstas. La segunda,  garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias  definitivas emitidas por tales autoridades competentes, de manera que se  protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos. Esto último,  debido a que una sentencia con carácter de cosa juzgada otorga certeza sobre el  derecho o controversia discutida en el caso concreto y, por ende, tiene como  uno de sus efectos la obligatoriedad o necesidad de cumplimiento. Lo contrario  supone la negación misma del derecho involucrado.

77.  Además de la obligación de proveer un recurso rápido, sencillo y eficaz a las  presuntas víctimas para garantizar sus derechos, lo cual no ocurrió, la  Convención establece que el derecho a la protección judicial exige que el  Estado garantice el cumplimiento de las decisiones que emitió el Tribunal  Constitucional del Perú al respecto. En este sentido, el Tribunal observa que,  en total, han transcurrido más de 11 y 8 años desde la emisión de la primera y  última sentencia del Tribunal Constitucional, respectivamente – y casi 15 años  desde la sentencia de la Primera Sala Civil Especializada de la Corte Superior  de Lima – sin que éstas hayan sido efectivamente cumplidas. La ineficacia de  dichos recursos ha causado que el derecho a la protección judicial de las  presuntas víctimas haya resultado al menos parcialmente ilusorio, determinando  la negación misma del derecho involucrado.

79.  Por todo lo anteriormente expuesto, la Corte considera que el Estado violó el  derecho a la protección judicial reconocido en el artículo 25.1 y 25.2.c de la  Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 del mismo tratado.

1.2. El derecho a la propiedad en relación con la  violación al derecho a la protección judicial

84.  El Tribunal ha desarrollado en su jurisprudencia un concepto amplio de  propiedad que abarca, entre otros, el uso y goce de los bienes, definidos como  cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del  patrimonio de una persona. Asimismo, la Corte ha protegido a través del  artículo 21 convencional los derechos adquiridos, entendidos como derechos que  se han incorporado al patrimonio de las personas. Resulta necesario reiterar  que el derecho a la propiedad no es absoluto y, en ese sentido, puede ser  objeto de restricciones y limitaciones, siempre y cuando éstas se realicen por  la vía legal adecuada y de conformidad con los parámetros establecidos en dicho  artículo 21.

88.  El derecho a la pensión nivelable que adquirieron las víctimas, de conformidad  con la normativa peruana aplicable, generó un efecto en el patrimonio de éstas,  quienes recibían los montos correspondientes cada mes. Tal patrimonio se vio  afectado directamente por la reducción de manera ilegal, según lo señalado por  el Tribunal Constitucional, en el monto recibido entre abril de 1993 y octubre  2002. Por tanto, las víctimas no pudieron gozar integralmente de su derecho a  la propiedad sobre los efectos patrimoniales de su pensión nivelable,  legalmente reconocida, entendiendo aquéllos como los montos dejados de  percibir.

89.  En la medida en que el Estado a la fecha aún no ha cumplido con reintegrar a  las víctimas los montos pensionarios retenidos entre abril de 1993 y octubre de  2002, esta afectación a su patrimonio continúa.

90.  En conclusión, la Corte considera que, de la prolongada e injustificada  inobservancia de las resoluciones jurisdiccionales internas deriva el quebranto  al derecho a la propiedad reconocido en el artículo 21 de la Convención, que no  se habría configurado si dichas sentencias hubiesen sido acatadas en forma  pronta y completa.

91.  Por todo lo anteriormente expuesto, la Corte reitera que el Estado violó el  derecho a la protección judicial reconocido en el artículo 25.1 y 25.2.c de la  Convención Americana y también violó el derecho a la propiedad privada  reconocido en el artículo 21.1 y 21.2 de dicho instrumento, todo ello en  relación con el artículo 1.1 del mismo tratado.

II. Artículo 26 (Desarrollo progresivo de los  derechos económicos, sociales y culturales) de la Convención Americana

98.  El Tribunal observa que los argumentos del representante se enfocan,  primordialmente, en los siguientes dos puntos: a) la falta de pago de la  totalidad de los montos devengados desde abril de 1993 hasta octubre de 2002 y  el incumplimiento de las sentencias judiciales que ordenaron dicho reintegro y  b) la adopción y aplicación de los Decretos Nos. 25597 y 036-93-EF.

102.  El Tribunal observa que el desarrollo progresivo de los derechos económicos,  sociales y culturales ha sido materia de pronunciamiento por parte del Comité  de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en el  sentido de que la plena efectividad de aquéllos “no podrá lograrse en un breve  período de tiempo” y que, en esa medida, “requiere un dispositivo de  flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo (...) y las  dificultades que implica para cada país el asegurar [dicha] efectividad”. En el  marco de dicha flexibilidad en cuanto a plazo y modalidades, el Estado tendrá  esencialmente, aunque no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de  adoptar providencias y brindar los medios y elementos necesarios para responder  a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados, siempre en la  medida de los recursos económicos y financieros de que disponga para el  cumplimiento del respectivo compromiso internacional adquirido. Así, la  implementación progresiva de dichas medidas podrá ser objeto de rendición de  cuentas y, de ser el caso, el cumplimiento del respectivo compromiso adquirido  por el Estado podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver  eventuales violaciones a los derechos humanos.

103.  Como correlato de lo anterior, se desprende un deber – condicionado – de  no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de  medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto, el Comité de  Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado  que “las medidas de carácter deliberadamente re[gresivo] en este aspecto  requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por  referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional  de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del  aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga”.  En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar  si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá  “determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por  todo lo expuesto, cabe afirmar que la regresividad resulta justiciable cuando  de derechos económicos, sociales y culturales se trate.

2.1. El artículo 26 de la Convención en relación  con la falta de pago de la totalidad de los montos devengados y el  incumplimiento de las sentencias judiciales que ordenan dicho pago en este caso

104.  Este Tribunal ya consideró que el Estado violó el derecho a la protección  judicial de los integrantes de la Asociación con motivo de la falta de efectividad  de los recursos planteados y el incumplimiento de las sentencias que ordenaron  el pago de los montos pensionarios dejados de percibir entre abril de 1993 y  octubre de 2002. Asimismo, la Corte consideró que la falta de pago de dichos  montos continúa afectando el derecho a la propiedad de las víctimas en tanto  éstas aún no pueden gozar integralmente de los efectos patrimoniales que les  correspondía, de conformidad con el régimen de pensión nivelable al que se  acogieron.

105.  El incumplimiento de las referidas sentencias judiciales y el consecuente  efecto patrimonial que éste ha tenido sobre las víctimas son situaciones que  afectan los derechos a la protección judicial y a la propiedad, reconocidos en  los artículos 25 y 21 de la Convención Americana, respectivamente.

106.  Por lo tanto, teniendo en cuenta que lo que está bajo análisis no es alguna  providencia adoptada por el Estado que haya impedido el desarrollo progresivo  del derecho a una pensión, sino más bien el incumplimiento estatal del pago ordenado  por sus órganos judiciales, el Tribunal considera que los derechos afectados  son aquellos protegidos en los artículos 25 y 21 de la Convención y no  encuentra motivo para declarar adicionalmente el incumplimiento del artículo 26  de dicho instrumento. De esta manera, el Tribunal se remite a lo decidido  anteriormente respecto de las consecuencias jurídicas que ha tenido dicho  incumplimiento y falta de pago en relación con la violación del derecho a la  protección judicial y a la propiedad privada.

2.2. La adopción y aplicación de los Decretos 25597  y 036-93-EF

107.  Por otro lado, el representante alegó el incumplimiento del artículo 26 de la  Convención por la creación del Decreto Ley Nº 25597 y el Decreto Supremo Nº  036-93-EF como medidas legislativas de naturaleza regresiva, es decir, opuestas  a la realización progresiva del derecho a la seguridad social. Al respecto, la  Corte reitera que en el presente caso no existe controversia entre las partes  sobre si las víctimas tenían o no derecho a una pensión nivelada o si tal  derecho se vio afectado por la aplicación injustificada de los referidos  decretos. (…) En ese sentido, al no ser materia de la presente controversia,  este Tribunal no se pronunciará sobre el supuesto incumplimiento de lo exigido  por el artículo 26 de la Convención como consecuencia de la emisión de dichas  normas.

La Corte dispone que,

- La Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas constituye, per se, una forma de reparación.

- El Estado debe realizar los pagos de las cantidades establecidas en la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas por concepto de daño inmaterial y reintegro de costas y gastos dentro del plazo de un año, contado a partir de la notificación del presente Fallo.

- El Estado debe dar cumplimiento total a las sentencias del Tribunal Constitucional del Perú de 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, en lo que respecta al reintegro de los devengados dejados de percibir por las víctimas entre abril de 1993 y octubre de 2002, dentro de un plazo razonable. El pago de los referidos devengados y sus intereses no deberán verse afectados por ninguna carga fiscal.

- El Estado debe publicar en el Diario Oficial y en otro diario de amplia circulación nacional, por una sola vez, los párrafos 2 a 5, 17, 19, 52, 53, 61, 65, 69 a 79, 84 a 91, 104 a 107 y 113 de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, sin las notas al pie de página correspondientes y con los títulos de los capítulos respectivos, así como la parte resolutiva de la misma, en el plazo de seis meses, contado a partir de la notificación del presente Fallo.

- Supervisará el cumplimiento íntegro de la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, y dará por concluido el presente caso una vez que el Estado haya dado cumplimiento a lo dispuesto en la misma. Dentro del plazo de un año, contado a partir de la notificación de Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, el Estado deberá rendir a la Corte un informe sobre las medidas adoptadas para darle cumplimiento.
 

 La Corte decide,

- Desestimar la excepción preliminar interpuesta por el Estado.

La Corte declara que,

- El Estado violó el derecho a la protección judicial reconocido en el artículo 25.1 y 25.2.c de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el derecho a la propiedad privada reconocido en el artículo 21.1 y 21.2 de dicho instrumento, todo ello en relación con el artículo 1.1 del mismo tratado, en perjuicio de los doscientos setenta y tres integrantes de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República del Perú.

- No se ha comprobado en el presente caso el incumplimiento de la obligación reconocida en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

- Interpretación de Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas

- Fecha: 24 de noviembre de 2009

- Solicitud: El Estado solicitó una aclaración sobre el punto resolutivo quinto de la Sentencia, el cual establece que “[e]l Estado debe realizar los pagos de las cantidades establecidas en la (…) Sentencia por concepto de daño inmaterial y reintegro de costas y gastos dentro del plazo de un año, contado a partir de la notificación del (…)Fallo, en los términos de los párrafos 134, 150, 151, 152, 153, 154 y 155 del mismo”. En ese sentido, solicitó a la Corte “que precise si [las costas y gastos deben ser reintegrados] a la persona jurídica denominada [‘]Asociación de Cesantes y Jubilados[´] o [a] las personas naturales que han sido calificadas como víctimas [en] la [S]entencia, indicando la forma de pago que correspondería usar en este último caso”.

- La Corte decide,

(i) Declarar admisible la demanda de interpretación de la Sentencia de excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas en el presente caso interpuesta por el Estado, en los términos de los párrafos 10 al 12 de la presente Sentencia de Interpretación.

(ii) Determinar el sentido y alcance de lo dispuesto en la Sentencia sobre excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, en los términos de los párrafos 18 a 21 de la presente Sentencia de Interpretación.

(iii)Requerir a la Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que notifique la presente Sentencia de Interpretación al Estado, a la Comisión Interamericana y al representante de las víctimas.
 

- Fecha de última resolución: 1 de julio de 2011

- La Corte declara que,

(i) De conformidad con lo señalado en los Considerandos de la presente Resolución, el Estado ha dado cumplimiento total a los siguientes puntos resolutivos de la Sentencia:

a)    realizar el pago correspondiente al reintegro de costas y gastos (punto resolutivo quinto de la Sentencia), y
b)    publicar en el Diario Oficial y en otro diario de amplia circulación nacional, por una sola vez, las partes pertinentes de la Sentencia (punto resolutivo séptimo de la Sentencia).

(ii) De conformidad con los Considerandos de esta Resolución, el Estado ha dado cumplimiento parcial a la obligación de realizar los pagos de las cantidades establecidas en la Sentencia por concepto de daño inmaterial (punto resolutivo quinto de la Sentencia).

(iii) De conformidad con lo establecido en los Considerandos y de la presente Resolución, mantendrá abierto el procedimiento de supervisión de cumplimiento en relación con los siguientes puntos resolutivos de la Sentencia:

a) realizar los pagos de las cantidades establecidas en la Sentencia por concepto de daño inmaterial (punto resolutivo quinto de la Sentencia), y
b) dar cumplimiento total a las sentencias del Tribunal Constitucional del Perú de 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001, en lo que respecta al reintegro de los devengados dejados de percibir por las víctimas entre abril de 1993 y octubre de 2002, dentro de un plazo razonable (punto resolutivo sexto de la Sentencia).

- La Corte resuelve,

(i) Requerir al Estado del Perú que adopte todas las medidas que sean necesarias para dar efectivo y pronto acatamiento a los puntos pendientes de cumplimiento, señalados en el punto declarativo tercero de la presente Resolución, de conformidad con lo estipulado en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

(ii) Solicitar al Estado del Perú que, a más tardar el 1 de octubre de 2011, presente un informe detallado y completo sobre las medidas adoptadas para cumplir con las reparaciones ordenadas que se encuentran pendientes de cumplimiento, en los términos establecidos en los Considerandos de esta Resolución.

(iii) Solicitar al representante de las víctimas y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que presenten las observaciones que estimen pertinentes al informe estatal requerido en el punto resolutivo anterior, en los plazos de cuatro y seis semanas, respectivamente, contados a partir de la recepción del referido informe.

(iv) Continuar supervisando los puntos pendientes de cumplimiento de la Sentencia de excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas de 1 de julio de 2009.

(v) Disponer que la Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos notifique la presente Resolución a la República del Perú, al representante de las víctimas y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.